中国中铁党委召开主题教育领导小组办公室会议

其他五项判决在裁判理由和判决结果上和所述三项判决均持一致立场。

有学者指出，作为兼有动名词属性的法律的配套立法具有两个基本构成要件：作为上位法的法律中要求配套立法的条款和根据法律的配套规定所制定的下位法文件。相应的配套立法文件主要是行政法规、部门规章与地方性法规，也有军事法规、军事规章以及司法解释和具有司法解释性质的文件等。

又如，经2015年3月15日第十二届全国人大第三次会议修改后的《立法法》第62条规定：法律规定明确要求有关国家机关对专门事项作出配套的具体规定的，有关国家机关应当自法律施行之日起一年内作出规定，法律对配套的具体规定制定期限另有规定的，从其规定。[3]参见周旺生：《立法学》，法律出版社2009年版，第307、315页。2000年修正的《外资企业法》共有24条，2014年修订的《外资企业法实施细则》共有82条，约为前者的3.4倍。第七届108人任职，27人未任职。还有学者建议通过在国家层面以制定《地方立法评估法》或推动地方制定地方立法评估条例等方式，促进地方建立科学合理的评估制度，推进立法精细化，提升地方立法质量。

有学者认为，这类问题主要出现在省级人大常委会应当制定配套规定而没有制定，最终由省级政府配套立法，相反的情况则没有出现过。国务院未进行配套立法的占全部应配套立法总数的19.35％，部委未进行配套立法的占17.54％。当然，这里不包括与两部特别行政区基本法相配套的特别行政区的有关立法。

[59]可以说，《特种设备安全法》的制定就是一个很好的范例，全国人大及其常委会在今后的立法工作中应当继续坚持。(四)配套立法文件的制定期限过长，甚至迟迟不能制定，直接影响法律充分有效实施 如果说前文讨论的配套立法主体随意变更的问题，至少还能够做到有法可依，但接下来讨论的问题，实质上就是无法可依，这直接影响了现行有效法律的充分实施。代表资格审查委员会、香港特别行政区基本法委员会和澳门特别行政区基本法委员会除主任和副主任外，还有委员若干人。(5)受权者制定的法规不得与宪法、法律相抵触，且应符合授权法的目的、政策和标准，否则越权而无效。

[68]同前注[2]，徐向华、周欣文。本文拟探讨我国法律在配套立法工作中存在的突出问题，并提出相应的改革建议。

[44]在第三届全国人大任期内(1964～1975)，全国人大只举行了1次会议，全国人大常委会只举行了33次会议，仅制定法令3件，批准民族自治地方立法5件。具体可分解为知情权、检查权、审议权、处置权四个方面的权力。[13]同上注，第283、289、290页。[49]有学者统计，第六届全国人大常委会中有56人到专门委员会任职，78人没有到专门委员会任职。

具体包括专门授权与法条授权两种方式，前者是指授权主体通过专门的授权法亦即授权决议或决定，将原本属于自己的立法权调整范围内的事项，授予有关主体以立法的方式予以调整。具体而言，目前全国人大常委会所建立的督促制定法律配套法规的工作机制与《立法法》第62条中有关国家机关向全国人大常委会说明情况的规定只能算作知情权范畴。在此期间，全国人大仅制定有关法律问题的决议1件，全国人大常委会制定法令、单行法规9件，批准国务院与民族自治地方立法20件。一是，严格依照宪法和法律规定，常委会组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务，如果担任上述职务必须辞去人大常委会的职务。

又如，1996年《律师法》第52条规定，律师收费的具体办法，由国务院司法行政部门制定，报国务院批准，但实践中律师收费的具体办法一直是由国务院价格主管部门会同司法行政部门进行配套立法。为了解决这一问题，更好地发挥人大的作用，才设立了常委会。

第八届104人任职，31人未任职。如果在拟提请通过时配套立法文件的制定情况不甚理想，全国人大常委会的有关工作机构可以建议本次不适宜提请表决。

[7]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2015年版，第55页。由于法律并没有限制常委会组成人员在除上述机关以外的单位担任职务，因此，长期以来兼职委员的比例一直很高。其他几项有的已经初步完成，等待国务院审批。[51]二是，健全工作委员会的行政编制与机构设置，如法制工作委员会和预算工作委员会只有主任和副主任，而没有委员。有学者通过比较前10届全国人大常委会会期总数与会议议程后得出结论，20世纪50年代第一、二届全国人大常委会的会期和审议事项的时间，至少3倍于1982年宪法以后第六、七、八、九、十届全国人大常委会的会期和用于审议事项的时间。第九届101人任职，23人未任职。

从历史上看，全国人大常委会会议的举行的次数直接影响着立法数量。需要注意的是，对于要求有关方面制定的一般性、实施性的配套性规定，不属于本条的调整范围。

[18]经笔者初步统计，自2013年3月第十二届全国人大及其常委会履职以来，截至2015年11月第十二届全国人大常委会第十七次会议闭幕，共制定新法[含有关法律问题的决定、决议]20件，其中法律包括《旅游法》、《反间谍法》、《航道法》、《国家安全法》等。[64]参见徐向华主编：《立法学教程》，上海交通大学出版社2011年版，第264页。

因此，我们目前还应在加强全国人大常委会建设方面多做文章。在实践中，究竟采用何种形式进行配套，很大程度上是由配套立法主体自行决定的。

这样也许会使基本法律内容增多，但增加基本法律的页数并不意味着立法繁琐化。[32]同上注，第95、96页。在第一届全国人大的5年任期内(1954～1959)，全国人大每年举行一次例会，全国人大常委会共计举行110次常委会会议以及若干次扩大会议、联席会议，平均约每半个月召开一次会议，会期一天。(四)改变先立法后配套的习惯，做到法律必须有配套立法文件才能生效 如果能够大幅度提高全国人大及其常委会的立法能力，尽量做到立法精细化，法律需要配套的情况无疑会大为减少。

[5]参见张春生主编：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2000年版，第166、167页。[57] 但这种立法思想在实践中也受到了强烈质疑。

[47]因此，我们必须从人力物力上加强全国人大常委会的建设。如，2009年2月17日第十一届全国人大常委会第十八次委员长会议讨论并同意印发《关于法律配套法规制定的工作程序》。

[10]有学者反对法条授权的提法，认为授权立法权作为一种派生的立法权，其不属于受权主体所固有，应当受到严格的限制和规范。但在立法实践中，即使是允许地方先行作出规定的，如果涉及中央统一管理的事项，地方也不宜作出规定。

[41]参见韩大元：《论全国人民代表大会之宪法地位》，《法学评论》2013年第6期。从实践中发生的例子看，国务院及其部委未遵守法律配套立法主体规定的情形主要表现在以下三个方面： (1)配套立法权在国务院，但国务院主管部门直接越权为国务院配套立法。(3)规定国务院有关部门制定配套规定的条文共179条，涉及60件法律。对于今后新制定的法律，也可以在《立法法》第62条基础上更进一步，将其他类型的执行性规定统一纳入本条的调整范围。

以国务院为例，1986年《矿产资源法》第48条规定，本法实施细则由国务院制定，但直到1994年国务院才制定《矿产资源法实施细则》，历时8年。进入 童之伟 的专栏 进入专题： 配套立法 委任性规则 改革构 。

值得注意的是，涉及国务院部委与国务院两个主体，一个制定、一个批准，在实践中经常会出现混乱不清的现象，配套立法主体游移不定，难以捉摸。此外，根据《宪法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《立法法》等规定，国务院、国务院各部委、有权制定地方性法规的地方人大及其常委会与有权制定地方政府规章的地方人民政府等国家机关分别被赋予制定法律之下的相应下位法的权力。

[37]《国务院关于实施成品油价格和税费改革的通知》[国发(2008)37号]，《中华人民共和国国务院公报》2009年第1期。[57]彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，中央文献出版社1989年版，第266页。